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金准文章

采用PPP模式,驱动海绵城市建设 ——以镇江市海绵城市项目为例

发布日期:2016-12-20 作者: 魏保平 柏云 来源:

  项目概况

  镇江市海绵城市建设试点区域位于城市主城区,面积约22平方公里。工作重点是:通过2015-2017年三年的海绵城市建设工作,综合“渗、滞、蓄、净、用、排”等多种技术措施,全面实现海绵城市目标。至2017 年底,试点区全面完成海绵城市建设项目,实现年径流总量目标控制率75%以上,对应设计降雨量(24小时)≥25.5毫米;排水防涝标准达到有效应对30年一遇降雨;防洪标准达到“长流规”标准(相当于50年一遇);面源污染削减率达到60%,有效削减合流制溢流污染,旱季雨水管道无污水外排,地表水水质达标率75%。

  镇江市海绵城市建设内容包括道路LID整治、老小区(既有小区)LID整治、湿地生态系统建设、污水处理厂建设、雨水泵站建设、管网工程建设、水环境修复保护、海绵城市达标工程建设。

  项目的总投资为25.85亿元,其中中央财政专项资金投资12亿元,PPP项目公司投资13.85亿元。镇江市海绵城市项目是全国第一批海绵城市16个试点项目中,目前唯一一个国家海绵城市建设示范与PPP示范的双示范项目。本项目通过采用政府和社会资本合作(PPP)方式,可以引入技术水平先进、管理经验丰富的水务行业领军企业入驻镇江,系统解决海绵城市投资、建设、运营的体制和机制。

  项目实施进程

  为了保证镇江市海绵城市建设PPP项目严格按照国家和省的相关规范要求实施,2015年7月初,镇江市政府从江苏省PPP专业咨询服务机构库中,通过公开竞争比选的方式确定澳门金准咨询有限责任公司作为本项目的全流程咨询顾问。本项目历时9个月,于2016年3月确定社会资本合作方,成为全国第一个采用竞争性磋商方式完成的海绵城市建设PPP项目,并于2016年4月18日完成项目协议的签约。

  项目运作模式

  成交社会资本与镇江市水业总公司合资成立项目公司,其中社会资本占股70%,镇江市水业总公司占股30%。镇江市政府授权镇江市住建局授予项目公司特许经营权,由项目公司负责项目的投融资、建设和运营管理。本项目交易结构如下图所示:

  1.  项目A/B划分

  根据本项目建设资金来源的不同,将项目拆分A、B两部分:

  A部分项目业主为镇江水业总公司,采用中央补贴海绵城市投资的专项资金12亿元建设,建设内容包括道路及小区LID改造、生态修复和引水活水工程、湿地生态系统等项目。为便于统一协调项目建设管理工作,部分采用代建模式,由委托PPP项目公司代建,项目建成后资移交至镇江市水业总公司。

  B部分项目业主为PPP项目公司,建设内容包括污水处理厂、雨水泵站、排口排涝、径流、面源污染治理等综合达标工程项目的建设,总投资约为13.85亿元。 B部分以BOT(建设-运营-移交)方式运作,由PPP项目公司负责融资、建设和运营管理。

  2.  存量资产运作

  由PPP项目公司负责投资建设的B部分工程内容包含征润洲污水处理厂改扩建工程,与已经建成的征润洲污水处理厂一期工程在运营管理上难以分割,因此,在项目运营机制方面,方案未限定该部分资产一定由项目公司运营,预留了待征润洲污水处理厂新建工程完成后, PPP项目公司可以同市水业总公司协商委托运营事项,届时由具备有效控制运营成本的一方来统一运营分别归属与双方的资产,以便更有效地控制运营成本。

  3.  项目回报机制

  本项目虽然有部分污水处理费收入,但项目公司主要是通过政府购买服务费来收回成本,并实现投资回报。为确保政府购买服务的有效性,本项目建立了绩效考核机制,由镇江市财政局依据住建局等监督机构的绩效考核情况,直接向项目公司支付相关费用。

  4.  报价竞争机制

  由于海绵城市建设项目存在项目多样和复杂的特点,难以复制传统水务项目采用单一价格的付费机制。项目组人员经过多次研究探讨,根据本项目的特点创新设立了项目收益与回报机制,要求投资人分别对资本金收益率、融资资金利率、运营单价、相关项目成本利润率等进行报价。在竞争性磋商中,按照一定的假定条件,根据各投资人的各单项报价汇总计每一年度政府购买服务的总价来进行报价评分。

  项目经验借鉴

  在镇江市政府的大力推动下,镇江市海绵城市建设PPP项目社会资本方选择工作一直走在其他试点城市前面,并最终成功确定了优质的社会资本方中国光大水务有限公司作为镇江市海绵城市建设项目的合作伙伴。作为国家级的PPP示范项目,本项目的成果实施为对其他海绵城市建设PPP项目或其他类别PPP项目具有一定借鉴意义。

  1.政府高度重视,保障项目顺利实施

  项目启动前,镇江市政府为规范政府和社会资本合作,成立PPP领导小组,并出台了管理细则,明确了工作流程和部门职责,建立PPP实施方案审查制度,规范了PPP项目报批。

  项目正式启动后,PPP领导小组各成员单位密切合作,深入研究,共同决策。针对海绵城市建设项目回报模式这一难点,项目实施机构多次与财政等部门积极沟通,结合海绵城市项目社会效益为主导的特性,最终确定了以政府购买服务为主导的汇报模式,保障社会资本的合理收益,为本项目顺利实施奠定了基础。

  2.积极推介项目,项目信息广泛传播

  项目实施机构从一开始就非常重视项目的推广宣传工作。本项目先后参与了江苏省PPP省级试点项目推介会和其他多种形式的项目推介会,专门编制了精美的项目宣传手册,在推介会上向社会投资人发放。在推介项目的同时,与对本项目感兴趣的投资人进行了深入交流,让投资人进一步了解项目,重点从该项目双示范的角度,剖析海绵城市建设作为国家发展战略层面的重要意义,希望投资人通过镇江项目先行先试的优势,形成可复制可推广的镇江经验,将镇江海绵PPP公司打造成区域性海绵城市建设的投融资平台,通过输出管理、技术和资本来占领国内海绵城市建设,来吸引尽可能多的投资人参与本项目的投资竞争。

  3.开展市场测试,加深政企相互了解

  2015年10月份,为充分了解潜在社会投资人对镇江市海绵城市建设PPP项目的投资意向、关注要点,镇江市住建局与咨询顾问澳门金准咨询公司,先后与十多家社会资本方进行了一对一的初步会谈,向各投资人介绍了镇江市海绵城市建设项目的基本情况及初步构想,听取投资人对项目实施方案初稿的初步意见,并让各家投资人填报了信息反馈表,信息反馈表要求填报的内容包括投资人的发展历程、股东背景、自身优势、注册资本及净资产等财务指标、相关业绩、收益率要求、融资资金来源渠道及成本、对项目的疑问、对项目实施方案的建议等内容。针对投资人提出的合理意见,我们予以采纳并进一步完善优化实施方案的相关内容,为下一步采购工作的顺利开展奠定了基础。

  4.会商金融机构,提前锁定融资成本

  镇江市住建局和市财政局就本项目融资事项主动对接金融机构,各金融机构在国家海绵城市建设政策及PPP政策的鼓励和引导下,对本项目表现出浓厚的兴趣,建设银行、中国银行、邮储银行和农业银行为本项目等金融机构就融资成本、期限和贷款条件等提交了PPP融资方案,初步达成了贷款期限不少于20年、融资成本为同期人民银行贷款基准利率下浮10%的融资方案。此运作方式提前锁定了本项目的融资成本上限,并最终能有效降低政府财政支出负担。

  5.规范采购方式,促进资本充分竞争

  为了推广PPP模式,财政部于2014年12月31日发布了《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》,作为政府选择社会资本的重要采购方式。区别于竞争性谈判的“最低价成交”,在“竞争报价”阶段,竞争性磋商采用了类似公开招标的“综合评分法”,在需求完整、明确的基础上实现合理报价和公平交易,并避免竞争性谈判最低价成交可能导致的恶性竞争。本项目通过采用竞争性磋商的方式, 在与投资人的磋商过程中不断明确需求,并通过磋商降低了中选社会资本方的响应报价,从而降低了镇江市财政对本项目政府购买服务费用的支出负担。

  6.明细报价构成,为再谈判提供依据

  本项目为国家首批试点的海绵城市建设项目,项目构成复杂,在实施社会资本方采购时,有相当部分的建设内容设计方案尚未确定,运营成本更无从估算。为止,本项目创新性地设计了运营费用的再谈判机制。当然,再谈判并不是漫天讨价还价,而是将几个关键技术经济参数设计为竞争点,通过投资人的采购环节的报价加以锁定,作为再谈判的依据,能有效降低在谈判的难度,保障项目后续顺利实施。

  作者简介:

  魏保平  镇江市给排水管理处

  柏    云  澳门金准咨询有限责任公司

  项目点评

  明确原则,灵活机智,促试点项目PPP成功落地

  文/澳门金准咨询有限责任公司 童玫

  在我公司过去主导实施的PPP项目中,一直以来的思路都强调项目边界条件要清晰,尽量避免执行过程中引发争议。然而,本项目的客观条件使得我们不得不转变思路:一方面,海绵城市建设项目结构复杂,由若干个不同类别的子项目构成,不可能等待所有子项目都完成技术方案设计后再进行社会投资方的谈判采购;另一方面,本项目是国家首批试点的海绵城市建设项目,项目运行成本方面的历史数据完全没有。因此,如何合理设计项目边界条件,成为本项目的关键。

  在方案制定过程中,项目组打破固有模式,本着客观公正,实事求是的原则来确定边界条件,预留了一定的再谈判事项,并且为再谈判不能达成一致等极端情况预设出口,合理锁定政企双方的风险。该等机制得到了潜在社会资本方的广泛认可,为项目成功落地创造了有利条件。