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PPP 模式不应过度泛化应用

发布日期:2016-12-02 作者:中国国际工程咨询公司研究中心主任 太阳城集团2138

PPP 模式不应过度泛化应用

并非所有项目都适合 PPP 模式,警惕 PPP 模式过度泛化应用

  / 李开孟

 

目前全国各地正大力推广PPP模式,PPP注定成2015年的一个热词,不少地方出现了PPP过热的情况PPP受到追捧的同时,真正落地的项目却很少。

事实上,PPP模式并不是一种先进的项目运作模式,甚至可以认为是一种相对落后的项目运作模式。笔者希望我们在看到PPP 模式优势一面的同时,也能够认清它的不足。

总体来说,PPP模式操作复杂,参与主体众多,对参与各方要求很高,这些特点决定了PPP不应成为大力推广普遍适用的项目运作模式,是否适用于PPP模式,要具体分析,主要有以下几个考虑因素。

融资成本较高

投资建设项目采用 PPP 模式,引入社会资本参与项目建设,当地政府和社会资本投资主体的诉求不同。地方政府追求当地公共利益最大化,社会资本作为商业性投资主体,追求商业利益最大化,这是其企业本质特征所决定的。为满足社会资本的投资回报要求,当地政府必须进行让利,以满足通过招商引资所引进的社会资本的各种诉求。社会资本所获得的回报,就是当地运作拟建项目所付出的代价。

因此,PPP 项目的融资成本要高于当地的财政资金融资成本,也高于有地方政府背景的平台公司的贷款融资成本。因此,从长期来看,PPP 模式是一种融资成本较高的项目运作模式。所以,从融资成本角度考虑,PPP 模式不是一个理想的模式。

当然,融资只是 PPP 项目运作需要考虑的重要环节之一。当地引入 PPP 模式并不仅仅考虑融资成本因素,可能会有其他诉求,但从招商引资的代价看,PPP不是一种在经济上合算的项目运作模式。各地政府为了筹集项目建设资金,将 PPP 模式作为一种融资工具进行操作,必须充分考虑所付出的代价。

不适于市场完善的领域在推广PPP模式阶段,政府对于采用PPP模式运作的项目,给予专项资金及银行贷款等政策倾斜。在这种导向下,各级地方政府把各类原本交由市场运作的项目包装成PPP项目极大扩展了PPP项目适用范围,这和国际上运用PPP模式的理念不相符。

按照通常理解,对于完全具备市场化运作条件的项目,应主要通过发挥市场配置资源的决定性作用,通过市场竞争机制来提高项目运作的质量和效率,以减少浪费,节约成本。

实行PPP模式运作的项目,和交由市场运作的项目相比,其重大区别是,对于市场化运作的项目,政府只需要制定普适性的市场规则,以便各市场主体能够通过平等竞争来参与项目建设。

PPP项目则要求地方政府和社会资本投资主体针对单个具体项目,专门研究制定针对特定项目的特殊框架结构安排。每一个PPP项目都有其独特之处,没有两个完全相同的PPP方案。这使得PPP项目的交易成本高,交易结构复杂。地方政府以推广应用PPP 模式的名义,大量插手本来应该交由市场完成的项目,与政府转变职能,推动完善市场机制的改革方向相悖。

对于能够交由市场化运作的项目,又可分为两种类型,一是已经具备市场化运作条件的项目,政府要做的就是转变职能,改善投资环境,推动市场机制建设,为社会资本参与各方提供公平竞争的市场环境,通过卓有成效的招商引资促进社会资本参与当地的项目建设;二是目前市场机制发育还不完善的领域,应通过深化投融资体制改革,放松政府对市场的管制,为社会资本参与当地基础设施和社会事业项目建设提供必要条件,培育当地的市场环境,以便发挥市场配置资源的

基础性作用。

随着改革的深入,原来本属于适用 PPP 模式的领域,会转变成交由市场运作。我们观察,目前有一种倾向,由于全国各地大力推动 PPP 模式,地方政府出于争取财政资金和银行贷款倾斜支持的考虑,使政府部门深度参与具体项目的实施过程。这是投融资体制深化改革的一种后退,不应鼓励。

公共利益维护需靠政府地方各级政府是当地公众利益的代言人,是公共事务的管理者。从逻辑上,当地公众利益的维护应主要依靠当地政府。那种幻想通过引入社会资本,由第三者参与当地项目建设,并实现当地公众利益最大化是非常困难的。社会资本追求商业利益最大化,而地方政府才是当地公众利益的坚强捍卫者。当地政府应主要依靠其职能部门或其所属的当地事业单位、国有企业以及各类平台机构的力量,来承接当地基础设施和社会事业项目的建设及实施责任。

在西方市场经济机制相对成熟的国家,有些国家采用 PPP 模式,但也有很多国家不采用 PPP模式。

以英国为例,其基础设施和社会事业投资建设领域,PPP 模式的使用比例为 15%。一方面,这个比例仍然不是属于普遍使用的情形;另一方面,英国之所以使用 PPP 相对比较高,原因在于英国历史上大部分基础设施和社会事业都属于国有性质。德国、意大利、西班牙、挪威等欧洲国家 PPP 模式使用比例在 3%~5%,奥地利、匈牙利、瑞典、瑞士等国不使用 PPP 模式。

2014 年欧洲共 13 个国家使用过 PPP 模式,项目总数共 82 宗,累计融资规模 187 亿欧元,且主要是交通项目。据世界银行统计,1990~2005 年,全球发展中国家的基础设施投资 70% 来自政府部门,8% 来自开发援助机构,仅22% 来自私营部门。在来自私营部门的投资方面,真正采用 PPP模式的比例很低。西方一些市场经济国家虽然没有采用PPP模式,但基础设施和社会事业运作效率仍然很高,社会公众比较满意,没有引入 PPP 模式的愿望。与此对照,我国目前全国各地拟采用PPP 模式进行投资建设的项目竟高达数千甚至上万个,表现出明显的大跃进特征。

当前各地政府应积极推动公共领域的专业化改革,要促进当地各类国有企业、事业单位、平台机构的深化改革和体制机制创新,使这些机构尽快成为承担当地不宜进行市场化运作项目的主要实施载体。同时,对当地政府及其平台机构形成强有力的社会监督。当地政府不应通过 PPP 模式,将本来应由政府提供的公共服务推给社会资本,使 PPP 成为躲避地方政府责任的手段,并最终损害公共利益。

PPP 非唯一方法

推动基础设施、社会事业和公共服务领域市场化改革是我国投融资体制改革的重要方向。

但是,引入社会资本参与这些领域的投资建设,并不一定要采用PPP模式。《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》要求,积极推动在交通、水利、市政、生态、环保等相关领域深化改革,为社会资本进入创造必要的环境条件,但并没有强调引入社会资本投资必然要采用 PPP 模式。

PPP 模式操作实践中,由于一些社会项目本身盈利能力较差,为构建一个能够满足投资主体要求的商业回报模式,不得不将当地的稀缺资源与 PPP 项目进行捆绑开发。对于向社会资本让利的具体额度,捆绑资源的潜在开发价值,项目未来可能面临的各种风险和不确定性,往往缺乏科学的分析评价。这样不仅使PPP 项目的融资成本高,而且通过签署20年、30年的长期合约,使当地政府和社会公众为未来长期的项目运作付出巨大代价。

同时,由于《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》和《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》提出要剥离地方政府投融资平台公司的融资功能,出现了全盘否定融资平台公司的做法,转为由名目繁多的 PPP 项目公司来承担项目融资功能,操作方式花样繁多,如成立城镇化运作基金、PPP 投资基金、产业发展引导基金等,且主要是从融资角度进行方案设计,一般不考虑项目周期全过程的风险控制及合作伙伴关系的建立。这种操作虽然披上了 PPP 模式的外衣,但基本上与真正的 PPP 模式没有太大关系。

如果说过去的地方政府融资平台公司是广泛存在的影子银行,并且孕育着金融风险,那么目前全国各地出现的PPP运作公司等,则成为“影子平台”。由于这些影子平台不像过去的平台公司那样受到当地政府的支持和约束,其蕴藏的风险可能比过去的平台公司还要严重。对于这种情况,必须予以高度关注