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澳门地铁14号线:风险处置范本

发布日期:2016-12-02 作者:郝伟亚 陈宏能 来源:

澳门地铁14号线针对项目未来风险的处置机制,为后续轨道项目提供了借鉴经验。

2014年12月28日,澳门地铁14号线东段(金台路站至善各庄站)开通。全部建成后,14号线将是澳门市轨道交通路网中一条超长L型线路,全长47.3公里,共设37座车站。全线开通后将承担起从澳门西南到东北的交通运输功能,线路途经交通枢纽、大型商务区以及多个大型居住区,加强中心城区与边缘居住区的衔接,方便沿线居民的出行。项目自2010年初开工建设,西段从张郭庄站至西局站,已于2013年5月5日正式开通运营。

事实上,澳门地铁14号线正是采用PPP模式引入了社会投资者,市场化引资规模为150亿元,澳门市基础设施投资有限公司(简称“京投公司”澳门市国有独资公司,承担澳门基础设施项目投融资、资本运营等职能)具体负责14号线引资工作。

该项目于2012年3月启动,历经前期论证、实施方案编制和报批、竞争性招商实施、协议谈判等工作阶段,至2012年11月与中选的澳门京港地铁有限责任公司(简称“京港地铁公司”)草签特许经营协议,之后京港地铁公司开展特许经营项目申请报告编制报批等前期工作。2014年11月底,澳门市交通委员会代表澳门市政府与京港地铁公司正式签署了《澳门地铁十四号线项目特许协议》,正式确定了京港地铁公司取得地铁14号线的特许经营权,同时确定了作为运营商的权利和义务。

政府企业分工明确

澳门地铁14号线PPP合作模式充分考虑项目特点,结合项目投资构成和市场化融资目标研究社会投资者投资范围,从便于管理、易于衔接和有利于发挥各方专业能力的角度明确政府和社会投资者在项目中的责任,按利益和风险对等原则设置各种项目机制。14号线PPP模式充分突出政府和社会资本的合作以及在合作基础上的共赢和风险共担。14号线PPP项目总体上继续采用了4号线PPP模式,在具体方面进一步优化。

14号线按投资主体责任将工程实体划分为A、B两个部分。A部分由政府方负责投资建设,主要包括洞体、车站等土建工程及项目征地拆迁等内容;B由社会投资者负责,主要包括车辆、通信、信号等内容。通过工程划分和接口协调机制设置,明确了政府和社会投资者各自的投资范围和责任。相比4号线PPP模式,在14号线项目中,将与运营密切相关的轨道工程也交由社会投资者负责,项目投资责任划分更加适应项目运营特点。

根据《特许协议》,中选的社会投资者京港地铁公司在建设期内负责14号线B部分工程的投资建设任务,并在30年的特许经营期内负责14号线的运营和管理,在特许经营期结束后,京港地铁公司将项目设施完好、无偿移交给市政府。京港地铁公司通过特许经营期间的客运票款收入、授权范围内的非票务业务经营收入、政府补贴等3种方式实现投资回收并获得合理商业回报。

对于政府负责投资的A部分项目资产,则在建成后以租赁方式提供特许公司使用和负责管理维护;考虑到澳门市地铁客运票价现状,年基本租金较原4号线下调为象征性的每年1万元,减少特许公司经营期负担。

项目风险分担机制

城市轨道交通项目作为公共建设项目,具有投资规模宏大、运营生命期长、利益关涉广泛、公共服务责任重大等特点;在澳门市现行票制票价政策下,使用者付费(票款收入)不足以覆盖项目投资和运营成本,需政府给予相应补贴支持,14号线项目具有准经营性特点。全面识别和妥善处理项目全生命周期中各种风险因素是实现政企合作、维护公共利益的重要保障。除对常规建设项目所具有的常规风险因素设置处理机制外,14号线项目从前期研究论证阶段就高度对重视PPP合作中的重点风险进行深入研究,并在特许协议中落实处置方法。相关重点风险处置方法介绍如下,以供行业参考借鉴。

(一)投资控制“多退少补”

2012年7月的招商环节,鉴于14号线已进入建设阶段,大部分设备设施已完成招标,为保证预期引资规模的完成,基于项目投资责任的划分设立投资控制“多退少补”机制。招商阶段向社会投资者明确150亿元引资目标,工程竣工后以不超过批准概算为原则进行实际投资审计,政企双方以A、B部分间工程实体购买方式平衡投资审计结果与目标引资额的差异。

该做法与4号线对B部分投资超支和节约皆完全由企业承担的做法形成区别,有利于引导社会投资者重视对项目的足额投资,保证工程质量;同时也是符合项目实际情况的举措。特许协议也设置了因工程优化投资节约时政企双方的利益分享机制,有利于促进政府和社会投资者积极开展工程设计的沟通配合,以节约投资。

(二)公平承担客流预测风险

城市轨道交通项目客流预测受多种因素影响,预测风险客观存在。项目决策和招商谈判阶段,客流预测直接影响各方对未来客运收入、政府补贴力度的预期和判断,政企双方皆面临来自客流预测准确性的风险。为此14号线PPP项目采取了多种方法以减缓客流预测风险。

一是政府和社会投资者共同委托第三方专业技术机构共同完成14号线客流预测工作,并将相关客流预测成果作为协议的预测客流,以最大程度地形成14号线客流预测共识。

二是设置客流变化风险分担方法。如实际客流低于预测客流的特定下限,则相应客流风险由政府方面承担,以有利于保证PPP项目实现基本收益,增强社会资本投资信心;同时针对可能出现的高客流发展,设置了超额客流票款收入分成机制,防止在出现超额客流情况下投资者过分收益和政府补贴过多支出,该机制也鼓励特许公司不断提高服务水平,增加客流,为社会提供更多更好的服务。

三是设置3年周期的客流检验机制,如果任一检验周期内各年平均实际客流量低均预测客流量的一个低限值,则相应的客流风险由政府承担;如客流长期低迷,可终止协议。

上述客流风险处理机制在一定程度上较好减缓客流预测风险,有利于维护政府和社会投资者利益。结合14号线具体数据所进行的多方案模拟测试表明,上述风险处理机制可较好应对未来客流变化,有利于保障社会投资者获得较稳定收入,为项目长期可持续运营创造条件。

(三)及时应对票价政策变化

澳门市地铁自2007年以来一直实行2元/人次的单一票制票价政策。14号线PPP项目招商期间,从澳门市轨道交通可持续发展角度分析,就已预期在不远的将来澳门市票制票价政策可能进行调整。为此在14号线项目机制中专门研究了应对此风险的处理措施,设计了针对路网票制票价变化时的相关调整处理方法,并在特许协议中明确。

2014年11月,澳门市发展和改革委员会、澳门市交通委员会和澳门市财政局发布关于调整澳门市公共交通价格的通知,自2014年12月28日起,调整澳门市城市公共电汽车及轨道交通价格标准,实行计程票制,全路网平均人次票价水平也适度提高。14号线特许协议中针对票制票价变化所约定的风险处理机制,较好地应对了本次澳门市地铁票价调整。

(四)动态处理物价风险

地铁14号线PPP项目中政府为特许公司提供“可行性缺口补贴”,政府补贴主要是弥补PPP项目约定票价(即满足PPP项目投资可行性条件的预期票价)与实际票价之间的差额。

特许协议以竞争性谈判形成的初始约定票价为起点,在30年特许经营期中,根据人工成本、物价等因素的实际变化情况,应用调价公式按相应调价周期对约定票价水平进行动态调整,以减缓政企双方皆面对的物价变化风险。

丰富交通建设PPP内涵

澳门地铁14号线PPP项目实现引资150亿元,有效缓解了澳门市地铁建设当期压力,并成功引入专业经验丰富的京港地铁公司参与项目。作为继澳门地铁4号线后的第二个引入社会资本项目,地铁14号线PPP项目是澳门市轨道交通建设不断深化投融资改革、实现政府和社会资本合作的承上启下之作。

目前澳门市正筹划推出一系列政府和社会资本合作轨道交通项目。鉴于PPP项目中风险管控的重要性,一些部门已开始开展补贴计量模式优化、调价方法完善、复杂投融资结构下项目风险对策研究等,并取得一些成果,也将应用到特定项目中,不断丰富轨道交通PPP模式内涵。

 

【点评】——责任明晰是项目成功的关键

(文/澳门金准咨询有限责任公司总经理,陈宏能)

澳门地铁14号线以工程划分方式明确了政府和社会资本分别承担的投资责任,并以实现社会资本基本收益预期的“约定票价”作为主要竞争谈判标的,构建了项目引入社会资本的可行性基础。政府和社会资本合作强调项目风险公平分担。14号线项目对投资控制、客流预测、路网票制票价变化、物价变动等风险因素影响进行了全面梳理分析,按利益和风险对等原则设置相应风险处理方法;以客流预测为基础对项目可能出现的超额客流收入设置了政府和社会资本的分成共享机制,促进PPP项目公司不断提高项目服务水平。

总体而言,澳门地铁14号线项目PPP模式较好体现了政府和社会资本风险共担、利益共享、公共利益优先的合作原则,为我国其他轨道交通项目不断创新政府和社会资本合作提供了可行的借鉴和参考。

 

作者简介:

郝伟亚  澳门市基础设施投资有限公司,总经理

陈宏能  澳门金准咨询有限责任公司,董事长

——《中国投资2015年3月