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期待更完善的制度和技术标准 ——专访澳门金准咨询有限公司总经理陈宏能

发布日期:2016-12-02 作者:董光耀 来源:

PPP项目区别于其他商业性工程项目,运作流程比较复杂,实践操作更需完善规则和技术标准支持

在摸索中总结经验

《中国投资》:我国PPP项目的总体发展状况是什么?您觉得我国PPP项目在实际操作中面临哪些问题?

陈宏能:经过几十年的实践,我国对PPP模式如何适应中国实际情况也摸索了几十年。现在,我国对PPP模式的应用越来越广泛,具体的实施形式也越来越多,而面对的外部环境也越来越复杂。我国已经实施的PPP项目,粗略计算应该有8000个左右,多集中在投资规模1亿元左右的中小型项目。

国务院43号文和60号文印发后,在基础设施建设和公共产品、服务供给方面,PPP项目迎来加速发展时期。我国PPP项目主要集中在环境治理、供水供气供热、公路等领域,今后在铁路、机场、医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务项目以及水利、资源环境和生态保护等基础设施项目也会得到大力推广。

根据我们长期咨询经验,PPP项目确实存在一些共性问题。

首先,在PPP项目的合作中,政府主导作用比较强。从前期开始,到项目实施过程,政府都比较强势。政府的干预是必须的,但还应该给项目公司更多的自主权。

第二,在PPP项目实施动因方面,大多数项目更注重和强调“招商引资”,解决资金问题,对提高公共服务质量不是很重视。因此,PPP项目为社会和公众提供优质服务的目标意识亟需加强。

第三,PPP项目实施方案前期论证不足,PPP合同规范性不足。在实际中,我们发现,有的项目合同文本就几页纸,遗留问题多,风险考虑也不足,在合同履约过程中出现不少问题。

第四,对于新建PPP项目,项目技术路线多由政府方确定,且相对刚性,社会资本较少机会参与项目重大技术方案论证。因此,政府应当为发挥社会资本专业优势创造条件,技术方案应该给社会资本更多的发言权。

最后,PPP项目实施过程的监管没有全部落实到位,监管机制需要进一步优化完善。对于一些同类型的项目,可以建立标准,规范监管方法。

《中国投资》:但是也有人说,过去地方政府曾经对项目是否采用PPP模式产生过争议?

陈宏能:我们在做项目的过程中,政府也经常提出疑问,为什么要采用PPP模式。之所以产生这种问题,主要有两方面的原因。

一方面,政府的观念。很长一段时间,我们国家是计划经济,政府习惯包办项目,现在要引入社会资本参与项目建设,在质量、安全方面,政府对社会资本还不是很信任。

另一方面,PPP项目需要引入投资者,而投资者的需求是要有合理回报。对于一些非盈利项目来说,这种回报需要政府进行补贴,从政府支出项目总额的绝对值来说是增加的。事实上,这是因为政府没有考虑时间成本和风险成本,不应该简单相加。

事实上,采用PPP模式,可以使在传统模式下由政府负责的当期巨额投资演变为通过30年补贴体现的“分期付款”,以缓解政府当期投资压力。政府在当期即可依托有限财力启动建设更多的项目,并且项目可以及早投产,及早发挥社会经济综合效益,政府利益不局限于项目本身的收入产出比较,而是在更大的范围内产生效益。因此,PPP模式对政府是有利的。

我们也应该看到,PPP项目引入专业的投资者,发挥专业机构的专业实力,有利于提高项目运行的效率。在我们看来,政府采用PPP模式,更大的益处是投资风险的转移。在风险的压力下,投资者有节约投资、优化管理的动力,能够节约总体投资,降低社会总体成本。

从技术角度来看,对于项目是否采用PPP模式往往需要多角度综合论证,如采用PPP对行业发展的作用和意义、PPP对促进技术进步和提升管理水平的作用、PPP对缓解政府投资压力的作用等。

特定项目是否采用PPP模式,按《基础设施和公用事业特许经营法(征求意见稿)》的提法,其判断准则应是“必须符合降低成本、提高效率、改善公共服务的要求”。必要性论证需定性和定量分析相结合。定量分析的技术方法,在国家发展改革委和建设部2006年发布的《建设项目经济评价方法与参数(第三版)》中,已经有很具体的指导,目前也有不少专家又专门引进国际上“物有所值”理论。

《中国投资》:并不是所有项目都适合PPP模式,您觉得具备什么条件的项目适合采用PPP模式,对于特定项目如何论证是否采用PPP模式?

陈宏能:我们国家在这么长时间对PPP模式的摸索中,也逐渐总结出一些经验,判断一个项目是否适合PPP模式最核心的原则是:运用PPP模式后,能够降低成本,提高效率,改善公共服务。基础设施和公共服务项目通过恰当的机制安排皆可采用PPP模式。我认为适合采用PPP的项目基本特征应包括:

(1)项目符合相关规划,并具有一定前期工作基础;采用技术成熟,具备较好实施条件。

(2)项目所提供的公共服务需求长期稳定,所提供公共服务可有效计量或可设计考核机制,便于政府监管和公众监督。

(3)专业投资人市场条件良好,可在PPP项目进入环节实现充分竞争。

实践中的困惑

《中国投资》:去年4月,兰州发生自来水苯含量超标事件,这一事件也让人们更加关注如何在PPP项目中保护公众的利益,您怎么看待这一事件?

陈宏能:这无疑是一起造成严重影响的供水安全责任事件。事件调查结果和处理措施已经公布,是由于管道老化而引起的污染事件。因为并不了解供水公司与政府签署PPP协议细节,只能简单分析。

可以确定的是,项目业主对项目的技术风险和管理风险意识不够充分。PPP项目必须切实保护公共利益,管道超期服役,业主应该明白其中的风险,应采取相应的防范措施。

这也给我们的政府提了一个醒,在引入社会资本的时候,不能只看名气,还要落实到技术细节中,要更多关注项目本身的技术特点。政府在前期多做研究,相应的政府监管也要跟上。PPP方案制定时,要从公众利益的角度考虑,反向推,在技术上要有哪些措施来保护公众利益。

因此,PPP项目应进一步强调项目主体的责任意识和风险意识,尤其需进一步重视防范项目技术风险和管理风险,政府的监管也要跟上。

《中国投资》:不仅是公众利益,投资者也面临风险。比如福建泉州的刺桐大桥,投资方最后的收益与预期差别很大,如何尽量降低风险?

陈宏能:刺桐大桥项目我们没有接触过,但从各种论文、分析、评论所传达出的信息初步谈判,这个项目政企双方“博弈”色彩较为浓重。我认为,这个项目表面看是政企双方的矛盾,实质是公共利益和PPP项目的矛盾,各利益主体都是无辜的也很无奈。

城市要发展,交通要发展,这是公共利益。在刺桐大桥项目启动之初,政企双方皆不能预料公共需求如此巨大的变化,以致于刺桐大桥项目成为横亘在政府、企业和公众之间的一道尴尬。

刺桐大桥项目对今天PPP项目操作的教训是,PPP风险控制机制必须充分考虑和高度重视公共需求的动态变化,PPP项目要考虑的风险,不仅是PPP合同双方的风险,更应关注公共利益的风险。

很多PPP项目是公益性项目,盈利能力比较弱。在前期研究阶段,就应基本确定投资者的合理回报水平的范围,既不能暴利,也不能让投资者利益受损,并在合同中确定下来。

为达到这种盈利水平,项目中应该有分摊风险的机制。有的风险是市场风险,投资方管控能力可能更强,就应该让投资方承担,也就谈不上投资者保护问题,这完全是由自己的经营水平和管理效率来决定。另外一些风险,比如物价、政策变动、公共需求变化等等,就需要政府来适当分担一部分。这样就可以既能够鼓励项目提高服务水平,增加服务量,另外一方面,也保护了投资者的基本利益。

 

项目成功的因素

《中国投资》:上面这两个PPP项目都出现了问题,您认为PPP项目实施的关键环节有哪些?怎么解决影响项目顺利推进的问题?

陈宏能:PPP项目全生命周期角度,关键环节我认为有4个:(1)PPP的前期论证环节,(2)社会资本的进入环节,(3)PPP项目执行环节,(4)社会资本退出环节。

做好4个环节的工作,PPP项目就基本上取得成功。

前期论证是PPP项目取得成功的奠基环节。在这一阶段,需要清晰构建政府和社会资本合作模式,约定权利义务和责任;需要全面、科学和公平地进行风险分配和风险处置方式,合理设计PPP投资者风险利益机制;需要明确政府监管方案和支持措施;也需要研究PPP项目执行中项目变更、法律政策调整、违约、争议等事项的处理方式。前期论证越深入,越全面,越科学,项目成功的可能性越大。为此建议无论政府方还是社会资本方,都宜积极发挥专业中介机构的作用参与项目论证,如PPP专业咨询公司、律师所、技术顾问、会计师所等。

社会资本进入环节是决定项目PPP整体运作质量的又一个关键环节。为此,PPP项目在招标或招商阶段应充分研究和摸底投资人市场情况,设置适应项目特点的投资准入条件,并通过竞争机制引入实力、专业投资机构或运营机构。

PPP合同执行环节则是实现项目目标的关键环节。该环节或阶段通常时间跨度长,面临各种风险因素冲击,协议约定的PPP项目机制在这一阶段得到考验,项目提供公共服务质量和水平也在这一阶段得以揭示。在此阶段,PPP项目各方依法履约,诚信履约,并结合绩效评估按约定程序及时纠偏,是项目顺利执行的保证。政府方通常是PPP项目的发起方,肩负公共利益责任,因此高质量的政府监管也必不可少。

社会资本退出通常标志PPP项目完成第一轮的实施周期。社会资本退出应为政府留下符合标准和可持续运行的项目资产。在PPP项目前期研究阶段就应为社会资本设置有效的退出机制;在多元化筹资的情况下,在保证项目长期健康运营的前提下,退出机制安排应兼顾多元化的退出需求,为项目充分吸引各类社会资本创造条件。

《中国投资》:项目成功与否,投资者也很关键。对于一些没有PPP项目经验的投资者,您有什么建议?

陈宏能:确实,随着政策的不断完善,我国会迎来一波投资热潮。但是投资者也应该客观冷静思考。我主要有两个建议:

一是,PPP为投资者参与基础设施和公共服务提供了良好机遇。第一个建议是在热潮涌动中要对参与PPP项目的盈利水平建立合理预期;通过科学的机制安排,PPP项目收益可实现相对稳定,对于长期性资金是长期利好,要打消通过PPP项目实现短期暴富的想法。

二是,PPP项目结构和各种机制安排也相对复杂,不同项目行业特征明显,如投资者PPP项目经验不足,建议聘请专业咨询服务机构协助开展各种论证和把关工作;或通过投资专门的产业基金参与PPP项目,由专业机构打理投资。

《中国投资》:对政策有什么认识或建议?

陈宏能:PPP不仅仅是一种融资模式,更是创新投融资体制的重要措施。目前国家层面大力推动政府和社会资本合作,PPP目前已成我国基础设施和公共服务投融资领域的国家战略。

随着国家层面一系列政策出台,我国PPP项目发展迎来重大机遇。最近国家发展改革委印发《政府和社会资本合作通用合同指南(2014年版)》,为PPP项目合同编制提供了参考标准。

为促进PPP项目规范发展,结合我们的咨询实践,建议相关部门统筹研究和出台其他相关的PPP技术标准,如对相同类型相同PPP模式的项目发布标准化的监管方法和价格调整方法等,这也是PPP项目操作各方更加期待的。

链接——PPP先期项目案例

1.广西来宾电厂B厂项目

广西来宾电厂B厂位于广西壮族自治区的来宾县,装机规模为72万千瓦,安装两台36万千瓦的进口燃煤机组。1995年初,广西政府向国家发展计划委员会申请采用BOT方式融资。该项目总投资为6.16亿美元,其中25%为股东投资,由法国电力国际和通用电气、阿尔斯通公司分别按60%和40%的比例出资作为项目公司的注册资本;其余75%通过有限追索的项目融资方式筹措。我国各级政府、金融机构和非金融机构不为该项目融资提供任何形式的担保。

项目特许期为18年(包括建设期)。特许期满,项目公司将电厂无偿移交给广西壮族自治区政府。在建设期和运营期内,项目公司将向广西壮族自治区政府分别提交履约保证金3000万美元,同时项目公司还将承担特许期满电厂移交给广西壮族自治区政府后12个月的质量保证义务。

【引入竞争】广西来宾电厂B厂项目是我国较早采用BOT模式的项目之一。本项目采用国际竞争性招标方式选择境外投资人。项目招标实行BOT政策公开、程序公开、特许权协议内容公开、评标标准公开和谈判程序公开;项目特许权协议全面,严谨,既遵循国际惯例又与国情相结合,在合理分担风险基础上既保护政府利益也兼顾投资人和贷款人利益,具备较强的可操作性,有利于各方参与。依托公开透明的招标程序和完善的特许权协议安排,本项目吸引了众多国际投资者参与,通过充分竞争引进实力外资,同时有效降低中标人对上网电价的诉求,实现项目招标目标。

2.澳门地铁4号线项目

2004年8月,4号线正式开工建设,总投资约153.8亿元。这也是我国大陆第一个采用PPP模式的城市轨道交通项目。

澳门地铁4号线PPP项目的融资模式,将工程的所有投资建设任务以7:3的基础比例划分为A、B两部分。A部分包括洞体、车站等土建工程的投资建设,由政府投资方负责;B部分包括车辆、信号等设备资产的投资、运营和维护,由社会资本组建的PPP项目公司来完成。澳门市基础设施投资有限公司、首创集团和香港地铁公司共同投资组建“京港公司”,各方持股比例为2:49:49。政府将其投资的A部分所形成的资产,以收取一定租金的形式租给京港公司使用,项目特许期结束后,京港公司无偿将项目全部资产转移给政府或者续签经营合同。

【风险分担】本项目PPP模式涉及客流和定价两个关键风险因素的管控。

城市轨道交通项目客流预测受多种因素影响,预测风险客观存在,本项目对客流预测风险设置了相应的处理机制。得益于项目客流风险分担机制设计合理,分配机制健全,在项目开通初期实际客流较可研报告预测有较大幅度增加的情况下,政府并未因此而承担不合理补贴,有效化解了客流预测风险。

轨道交通项目与公众利益密切相关,本PPP项目客运票价实行政府定价,体现政府维护公共利益的责任;政府与项目公司的运营收入结算采用合同约定票价,在约定票价和客运票价之间设立补贴机制,体现政府对投资人权益的保障。

3.盘锦市第二污水处理厂项目

盘锦市第二污水处理厂项目是盘锦市“十一五”规划的重点项目,厂区占地面积10.3公顷,日处理污水10万立方米/日,于2008年开始建设,2010年6月投入商业运营。

为保障盘锦市第二污水处理厂规范、高效运营,同时实现市场化融资的目的,盘锦市政府采取了TOT的方式进行招商,选择有能力、有经验、有实力的专业污水处理机构,授予其第二污水处理厂的特许经营权。项目招商相继通过网上公告、资格预审、发放竞争性谈判文件及竞争性谈判4个环节,最终选定柏林水务中国控股有限公司为此项目的投资商,由其在30年特许经营期内负责污水处理厂的运营和维护,并在特许经营期满后将项目资产无偿移交给政府。

【效率提升】提高公共服务效率和质量是政府采取PPP模式的重要目的之一。在PPP模式下,引入技术成熟、管理先进和经验丰富的社会投资人对保证PPP项目服务质量和效率提升至关重要。在PPP项目合作伙伴选择中,除融资实力和企业信用外,还应对其专业能力、技术水平和管理经验等方面严格把关,综合比选,以确保PPP项目充分发挥经济和社会效益,实现项目目标。

4.刺桐大桥项目

20世纪90年代初期,福建省泉州市只有一座跨晋江大桥——泉州大桥,其原设计每天通车5000辆,实际已上升为24000辆,严重超负荷运行。1994年年初,泉州市决定再建一座跨江大桥。由于当时泉州市政府财力十分有限,因而决定对外招商。

刺桐大桥建设采用公司型合资结构,由4家公司共同出资,分别为名流实业股份有限公司、福建省交通建设投资有限公司、福建省公司公路开发总公司和泉州市路桥开发总公司,以60:15:15:10的比例出资注册成立泉州刺桐大桥投资开发公司。大桥于1996年投入运营,由项目公司设站收费,特许经营期为30年(含建设期)。1997年以后,随着城市发展,泉州政府随后又建设了6座跨晋江的大桥。目前,在上述8座大桥中,除刺桐大桥对过往车辆收费,其余大桥均已免费通车,这显然是刺桐大桥的投资者不愿意看到的。

受到明显利益冲击影响的刺桐大桥业主方,对于这些,却处于完全无奈状态,既拿不出任何基于契约的制约因素或与政府作出某种“讨价还价”式调整的依据,也无法向已更迭几届的地方政府领导形成有效沟通。

【法律保障】PPP模式强调的核心理念之一是法律精神和契约精神。PPP项目关涉公共利益与民生诉求,项目服务质量、价格水平等均是社会高度关注的敏感话题,需要相应的法律环境保证政府和社会资本的良性合作,国家层面制定专门的法律法规十分重要,目前相关方面也正在推动这项工作。同时,在项目层次,政府和社会资本之间需要签订完善的PPP合作合同文件,以降低PPP项目风险,尤其是应有效应对公共需求的不断增长。

5.上海大场水厂

上海大场水厂是以BOT(建设-运营-移交)形式建设的自来水厂,属于最早一批水务领域固定回报项目,日供水能力为40万吨。英国泰晤士水务于1996年,以BOT模式、投资约7000万美元取得了上海市北自来水公司下属大场水厂项目为期20年的经营权,于1998年正式投入运行,主要向宝山等上海西北地区供水。按照当初的BOT协议,泰晤士水务将经营到2018年,时限20年。

2000年,泰晤士水务收购原宝维士公司该项目50%的股份,使大场项目变成独资公司,从而成为中国第一个由外商独资经营的水厂。根据BOT协议,作为回报,市水务部门将逐年给予其建设补偿,并保证其项目的年固定回报率达到15%。

2002年,《国务院办公厅关于妥善处理现有保证外方投资固定回报项目有关问题的通知》颁布,其中明确指出:保证外方投资固定回报不符合中外投资者利益共享、风险共担的原则,由此一批固定回报项目开始进入清理过程,大场水厂被列入清理名单,不得不提前结束合作协议。

2004年,大场水厂的投资方英国泰晤士水务与市北公司签订了《上海泰晤士大场自来水有限公司股权转让合同》,双方决定把大场水厂转让给上海自来水市北公司,项目协议终止。

【政策风险】此项目失败,是由于国家制定、颁布新的法律规定,从而导致该项目的合法性、市场需求、产品定价等发生变化,对项目的正常建设和运营带来损害,甚至导致PPP项目的失败和终止。而从本质上来看,大场水厂的失败,是由于其过高的固定投资回报率,违背市场规律、损害公众利益而导致的。这也是由于地方政府缺乏PPP项目经验,没有做好项目的前期准备,对项目了解不够深入,从而使项目承担很大风险。

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