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PPP 助力医养融合——如东县中医院医养融合 PPP 项目经验

发布日期:2016-12-16 作者:朱亚洲 童玫 来源:

及时选择PPP咨询机构 , 尽早进场提供 PPP 服务,对于项目成功实施十分必要。

江苏省如东县中医院始建于 1958 年,地处如东县掘港镇,是如东县境内规模较大、功能较全、技术力量雄厚的“二级甲等中医医院”;该医院集医疗、急救、科研、教学、康复为一体;医疗服务覆盖如东县全县100 多万人口的医疗、康复和保健服务。为改善医疗条件,提升服务能力,如东县中医院拟进行整体迁建。

如东县中医院医养融合项目(又称如东县中医院整体迁建项目位于如东县城新区中心位置,项目分两期建设。1 期为医疗中心项目,新建医疗中心总床位 1000 张,设计年接待门急诊号次 450000 人次;总建筑面积为 114180 平方米;总投资额为人民币约 7.1 亿元。2 期为养老中心项目,拟建成具有中医特色“医养结合”的集医疗、养老、养生、健教、康复、护理于一体的中高档综合养老社区;计划总投资约 7 亿元,其中 2 期项目的首期项目,计划投资不少于 2 亿元 ( 不含土地使用权取得成本 )。

项目 1 期工程于 2013 年 9 月开工,预计 2016 年末全部完工投入使用。经如东县人民政府研究决策,该项目采用 PPP 模式运作。2014 年 12 月,该项目列入财政部首批政府和社会资本合作 (PPP) 示范项目

PPP实施模式

项目采用 PPP 模式运作,由如东县政府授权如东县国有公司作为政府出资人并授权其与引入的社会资本共同出资成立 1 期医疗中心项目公司(SPV1)和 2 期养老中心项目公司(SPV2)。如东县政府与两个项目公司分别签署 PPP 项目特许经营协议。其中 1 期项目医疗中心项目采用移交-运营-移交模式(TOT 模式)。项目由政府方负责建设,工程竣工验收后,由 SPV1 支付项目建设成本,并取得一定期限内特许经营权。合作期限暂定 20 年。在项目特许经营期内,由如东县中医院负责核心医疗业务的运营及管理,由 SPV1 负责非核心医疗业务的运营取得相应的收入,并获得政府基于绩效考核支付的购买服务费用。特许经营期结束后,由 SPV1 按既定的移交标准向政府方指定的部门移交。

 

图1 一期项目交易结构示意图

2期养老中心项目采用设计-建设-运营-移交模式(DBOT 模式)实施。由政府提出建设规模、时间等要求,由 SPV2 负责设计、可研、工程招标及建设全过程,建设资金由 SPV2 负责筹措。合作期限暂定20年。项目的设计、建设、运营均由 SPV2 负责。项目主要采用使用者付费模式经营,同时,政府基于绩效考核,给予 SPV2 一定年限内的政府可行性缺口补助。政府指派如东中医院作为该项目的医疗服务支撑单位,为该项目的运营提供相应的医疗服务, SPV2 根据双方协议价格向其支付服务费用。特许经营期结束后,由 SPV2 按既定的移交标准将项目设施全部移交给政府方指定机构。

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图2 二期项目交易结构示意图(少与中医院的医疗服务协议)

实施过程回顾

如东县政府高度重视本项目的实施,专门成立了如东县中医院 PPP 项目工作领导小组及其项目办负责项目推进。项目办于 2015 年 9 月以竞争性磋商方式公开选择 PPP 咨询机构,选定澳门金准咨询公司为项目提供 PPP 咨询服务。咨询公司于 10 月初正式开展工作,在进行了充分的方案研究、市场测试等准备工作后,于当月底提交了项目实施方案送审稿。项目办及时组织实施方案的评审工作,于 2015 年 11 月 22 日完成了实施方案审批,并将审批文件及实施方案报省财政厅备案。项目社会资本采购通过竞争性磋商方式进行,通过资格预审、竞争性磋商、确认谈判等程序,于12月28日选定了社会资本方。 2016 年 1 月 15 日,如东县政府与社会资本方签署了 PPP 项目合同(协议),标志着项目前期准备和社会资本的采购工作正式完成,项目进入执行阶段。

经验分享

项目自 2014 年 12 月列入财政部首批 PPP 示范项目,到 2015 年 12 月确定社会资本方,历经整整一年时间。从时间进程看,不算慢,也不算快。从目前的实施效果来看,入选的社会资本方从资金实力、发展战略、经营理念等均与本项目较为契合,为政府与社会资本合作奠定了坚实的基础。回顾这一年所开展的工作,有如下经验值得借鉴:

部门紧密合租有效推动PPP实施

政府与社会资本合作项目的实施往往涉及政府多个部门,本项目尤其突出。项目作为已经开工的存量项目,项目立项和建设主体是如东县中医院;由于横跨医疗和养老两个领域,按我国现行行政管理体系,项目的行业主管部门分别是卫计委和民政局;项目以 PPP 方式实施,还需要财政部门的直接参与;此外,项目的实施还涉及发改、住建(规划)、国土、法制、税务等相关部门。为保障各部门间沟通协调工作的顺畅,如东县专门成立了由分管副县长牵头、由县财政局、卫计委、民政局等相关部门指定专人参与、组建了如东县中医院 PPP 项目领导小组及其项目实施办公室。办公室全过程深度参与了项目方案研究,及时进行问题反馈与决策,为本项目快速、成功落地提供了有力保障。

挖掘项目潜力增加项目对社会资本的吸引力

基于项目情况及我国现行医疗管理制度,1 期医疗中心项目核心医疗业务仍然由如东县中医院经营,不适宜向社会资本方开放。社会资本方只能参与医院的非核心医疗业务。在方案研究时,包括中医院领导层在内的全体项目办成员,一致同意将目前经营效益较为可观的非核心医疗所有业务纳入 SPV1 公司管理经营服务范围,从而增加项目对社会资本的吸引力。在二期养老项目 SPV2 公司治理的方案设计中,采取的是政府尽量少参与,给予社会资本方最大的投资份额和自主决策权,从而使社会资本方经营理念在项目上可得以充分的发挥,最大程度调动其经营积极性和发挥其专业能力。

完善的合同体系构建项目全周期风险管理体系

本项目相关主体比较多的特点决定了项目交易结构的复杂性。相应地,需要构建严密的法律体系,保障项目风险分配方案的有效落实。

咨询公司为项目设计了 4 个层级的法律结构体系:第一层级是《如东县中医院医养融合 PPP 项目合作框架协议》,由县政府和社会资本方签署,约定项目基

本条件和社会资本方的投资责任。第二层级是《如东县中医院医养融合 PPP 项目股东合作投资协议》,由政府指定的国资公司和社会资本方签署,约定政府出资方和社会资本方在两个 SPV 公司中的出资义务及公司治理规则。第三层级是《如东县中医院医养融合 PPP 项目 1 期医疗中心项目特许经营协议》《如东县中医院医养融合 PPP 项目 2 期医疗中心项目特许经营协议》,明确政府方和 SPV 公司之间的法律关系。第四层级是《如东县中医院医养融合 PPP 项目 1 期医疗中心项目使用者付费协议》《如东县中医院医养融合 PPP 项目 2 期养老中心项目医疗服务协议》,分别由两个 SPV 公司和如东县中医院签署。

此外,还专门制定了《1 期医疗中心绩效考核暂行管理办法》《2 期养老中心绩效考核暂行管理办法》,并将其列为特许经营协议附件,为后期政府实施绩效考核管理提供依据

咨询公司专业公正的服务加快了项目 PPP 落地

在 PPP 项目的实施中,项目合作模式、风险分配、财务分析等工作都是由咨询公司完成的。社会资本方介入后,往往需要另行组建专门力量,依据自身经验数据加以分析和核算,作为最终决策依据。本项目最终成交的社会资本方较晚参与本项目,留给其决策分析的时间并不充裕。在此情况下,通过与咨询机构的沟通后,社会资本方基本认可咨询方案的公平性和测算的合理性,并以此为基础进行投资决策,大大提高了决策速度,竞争性磋商工作最终取得圆满成功。

宜尽早选择咨询机构进场提供专业服务

作为后续 PPP 项目的改进借鉴,由于政府方选择 PPP 咨询机构进入服务的时间较晚,导致在本项目实施前期,政府方项目办耗费了大量时间和精力与各家社会资本方洽谈;尽管项目办的相关前期工作为后续 PPP 实施奠定了坚实和良好的基础,但总体上分析,此类工作如从一开始即交由咨询机构承担,将更有利于推动项目进程。及时选择 PPP 咨询机构 , 尽早进场提供 PPP 服务,对于项目成功实施十分必要。

作者简介:

朱亚洲 江苏省如东县财政局,局长。

童 玫 澳门金准咨询公司,副总经理。

【项目点评】——发挥市场主体能动性 提高公共服务效益

(文/澳门金准咨询有限责任公司 郑敬波)

医疗体制改革、养老保障体系建设是当下我国公共服务领域的两件大事。2015 年 11 月 11 日,李克强总理主持召开国务院常务会议,指出“推进医疗卫生与养老服务相结合,是深化医改、应对老龄化、增进亿万家庭福祉的惠民举措”,并要求在全国广泛开展医养结合试点示范工作。PPP模式合理分配项目风险,构建积极正向的绩效激励机制,从而促进项目全生命周期整体效益最大化。江苏如东县中医院医养融合 PPP 项目以实现惠民服务为根本宗旨,全面深入挖掘项目潜能,合理处理各方利益诉求,公平分配项目风险。本项目 PPP 实施成功落地,可为其他地区医养结合 PPP 项目提供相应的借鉴和参考。

发表于《中国投资》2016年2月刊