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深刻把握PPP理念,科学构建项目补贴机制 ——轨道交通PPP项目车公里补贴模式简介

太阳城娱乐场 作者:任宇航 肖靓 来源:

  自2014年我国投融资领域实施PPP新政以来,全国轨道交通建设也迎来新一轮发展时期,各地涌现一大批拟采用PPP模式运作的轨道交通项目。城市轨道交通项目投资巨大,运营成本也大,完全依靠项目客运收入和项目本身的多种经营业务不可能实现投资的回收和回报,在PPP模式下,政府为轨道交通项目提供相应的补贴必不可少。

鉴于轨道交通项目本身的复杂性,PPP模式下合理安排项目补贴机制也是一项十分复杂的工作,需要考虑众多风险因素的影响,需要充分研究和平衡政府、企业和公众的利益诉求。伴随我国本轮PPP政策的大规模实施,效率导向、公正公平、利益共享、风险共担、保护公共利益等PPP理念不断深入人心。澳门金准咨询公司依托大量轨道交通PPP项目咨询实践,在相关单位大力支持下,自主研发了轨道交通PPP项目车公里补贴模式,特撰文分享交流。

轨道交通PPP车公里补贴模式简介

“车公里”,是轨道交通(如地铁)列车运营里程的计量单位,具体含义为:1辆车运行1公里即为1个车公里;“车公里数”,是一定时期内全部列车车辆运营里程的总和。对于采用“投资+建设+运营”的轨道交通PPP项目,政府补

贴计量目前存在两种方法:一是以客流为基础指标的“客流补贴模式”,即根据“运输了多少人”计算补贴;二是根据列车运营里程为基础指标的“车公里补贴模式”,即根据“跑了多少趟车”来计算补贴。

基于客流为计量基础的“客流补贴模式”发端于10年前实施PPP运作的澳门地铁4号线,2012~2014年期间澳门地铁14号线和16号线PPP项目依然采用客流计价模式。初步统计,截至2015年底,全国仅约有5个轨道交通PPP项目采用“客流补贴模式”,该模式尚远未形成轨道交通PPP领域政府提供补贴的标准模式,本身仍处于不断探索和完善之中;尤其是在PPP新政环境下,需进一步伴随PPP理念的不断拓展予以重新审视。

澳门金准咨询公司自2010年以来,先后承担了澳门地铁4号线PPP实施效果评价、澳门地铁14号线和16号线PPP财务顾问工作之后,于2014年3月向澳门市基础设施投资有限公司(京投公司)首次提出建议,得到京投公司高度重视。之后金准咨询开展了深度研发和全面测试,京投公司和澳门市交通委对该模式也组织多次研讨和评审,并在澳门市地铁3号线、12号线、17号线、首都新机场线项目等前期投融资方案论证中得以测试性应用。在本轮轨道交通建设大潮中,乌鲁木齐轨道交通2号线一期工程、澳门首都新机场线等一批PPP项目,已决定采用“车公里补贴模式”,该模式在业内的应用正呈蔓延之势。

“车公里补贴模式”以政府向特许公司(PPP公司)购买轨道交通公共服务为核心理念,以在可预测性、稳定性和可监管性方面皆更具优势的“车公里”指标替代“预测客流”指标创新构建PPP项目补贴模式,使轨道交通PPP项目机制建立在更为稳定可靠的计量基础之上,大幅缓解客流预测风险对政企双方的风险影响,在PPP项目招商阶段政府和社会资本更易达成共识,在运营阶段更体现公正公平和共同的风险消减;该模式同时有利于公众对轨道交通公共服务形成稳定预期,有利于促进沿线区域和客流发展的良性互动。

采用车公里补贴模式的优势

(一)  车公里补贴模式体现政府购买服务理念

轨道交通(地铁项目)是政府向社会公众提供公共交通服务的重要组成部分。轨道交通项目向社会提供的服务数量,存在两种量化指标,一是客流量指标,二是运营公里指标。通常情况下两种度量指标具有密切的正相关性,即客流量越大,运营公里量也愈大;但另一方面,两个指标在内涵上又具有本质区别,客流量是轨道交通项目最终所实现客运服务效果的度量,而非对项目提供公共服务数量的度量,而项目完成的运营公里则是项目向社会实际提供的服务数量,亦即项目的“生产量”。

在政府和特许经营者所构成的项目政企合作(PPP)框架中,政府关注的重点之一是特许经营者向社会提供合格的公共交通运输服务,从服务数量方面考虑,结合指标的风险特性,宜以项目所承担的车公里数作为重点指标。

(二)  列车车公里数可预测性强

在城市轨道交通服务标准确定的情况下,列车车公里数更多受制于政府对地铁列车发车间隔的要求,在一定时期内可保持相对稳定,年车公里数相对稳定。在项目招商阶段即可完全根据列车编组设计和政府运输管理部门对发车间隔的要求较准确预测项目未来的列车走行车公里数,可预测性强。

(三)  受客流变化影响小,稳定性好

在一定发车间隔条件下,由于地铁列车实际载客数量具有较大弹性范围,在一个相当大的客流变化幅度内,列车车公里数仍可保持稳定,采用车公里计价模式可有效化解客流预测风险的影响。

(四)  量价协调,便于监管

地铁客流量是特许公司提供客运公共服务的结果,并非特许公司所提供的服务量本身;只有车公里数才是特许公司真正为社会公众提供的公共交通运输服务量。按车公里计价体现了在PPP模式下政府为公众向特许公司所采购的服务数量,基于车公里数确定服务价格,体现量价协调的原则,便于与成本监审等政府监管措施相衔接,也有利于制定PPP绩效考核方案。

“车公里补贴模式”要点

(一)  约定车公里服务价格

车公里服务价格本质上为项目以运营里程作为计量基础的政府购买轨道交通公共服务的“可行性价格”,即,依托该该服务价格,PPP项目即可实现相应的收益率期望值。

约定车公里服务价格是指在PPP合同中约定的政府对轨道交通单位车公里服务的采购价格。

约定车公里服务价格的初始定价由竞争机制通过PPP合同谈判确定。初始定价是项目招商谈判的重要工作成果,在决策阶段,影响初始定价的主要因素包括项目预期收益率水平、总投资、运营成本、行车组织计划(确定车公里数)、项目纳税等。

初始定价不考虑未来物价增长因素的影响,实际营运中根据物价变化情况对初始定价进行调整,并按调整后的价格执行。

(二)  车公里补贴模型

在“车公里补贴模式”下,特许公司收入和获得的补贴由以下两个公式描述:

特许公司收入=实际客运收入-政府方对超额客运收入的分成(如有)+实际非客运服务业务收入-政府方对超额非客运服务业务收益的分成(如有)+政府补贴

补贴额=约定车公里数×约定车公里服务价格–基准客运收入–基准非客运服务业务收益+其他补贴

以上公式中:

“补贴额”即为项目达到相应收益预期而需由政府向PPP公司提供的可行性缺口补助。

“约定车公里”指招商阶段按行车组织计划确定的车公里数。

“基准客运收入”是对特许公司需达到客运收入的基本要求,按预测客流和实际人次票价的乘积进行计算。在此处采用“预测客流”,体现了特许公司对客流风险的承担。如项目实际客流不及预测客流,则其间客运收入的差额损失由特许公司承担;如实际客流超出预测客流,超出部分的客运收入由政府方和特许公司共享。由于项目客流发展主要受制于政府方所确定的项目规划布局,以及沿线发展规划,在超额客运收入分成机制方面,超出越多,特许公司分成比例越小,但总体上客流越大,特许公司效益增加愈多。此机制设计,有利于促进政府方不断优化沿线交通,提高项目客流,也有利于促进特许公司不断提高项目客运服务水平,吸引客流,实现双赢。

“基准非客运服务业务收益”是对特许公司需达到的非客运服务业务收益的基本要求。如实际非客运服务业务收益不及基本要求,则其间的差额损失由特许公司承担;如实际非客运服务业务收益超出基本要求,则超出部分由政府方和特许公司分成共享。在超额非客运服务业务收益的分成机制方面,超出越多,特许公司分成比例越大,有利于促进特许公司发掘项目资源潜力,增加项目效益。

“其他补贴”包括实际车公里和约定车公里数之间出现差异时的运营成本补偿,以及其他各种专项补偿和调整。

案例应用对比

以国内某正在实施PPP的轨道交通项目作为应用案例。该项目总投资约160亿元,资本金比例40%;初期、近期和远期特征年日均预测客流约为28万人次/日、56万人次/日和80万人次/日;特许期35年,包括5年建设期和30年运营期;30年运营期年均预测车公里数约2000万车公里/年,30年年均运营成本约17元/车公里。按项目财务内部收益率为6.0%作为投资决策条件,经测算在 “车公里补贴模式”下,车公里服务价格约为110元/车公里。

对“车公里补贴模式”和以往项目所采用的“客流补贴模式”进行对比测试,以车公里和客流作为敏感变动风险因素,对PPP公司资本金财务内部收益率指标的影响进行实际运营模拟分析。

测试结果表明,当预测客流在一个较大幅度内变化时,在“车公里补贴模式”下,特许公司资本金收益率仍可保持相对稳定,而在“客流补贴模式”下,当客流下降较多时,特许公司资本金收益率将急剧下降,对项目PPP机制稳定性和利益公平造成严重冲击。

作者简介

任宇航 澳门基础设施投资有限公司,融资计划部总经理。

肖靓  澳门金准咨询有限责任公司,项目总监。

【项目点评】——期待“车公里补贴模式”发挥积极作用

(文/澳门金准咨询有限责任公司总经理 陈宏能)

“车公里补贴模式”以政府购买公共服务为核心理念,补贴机制设计基于相对稳定的计量指标,较好处理了效率激励、风险承担和有效监管的关系。在该模式下,政企双方客流风险皆得以显著降低,有利于项目各参与方形成利益风险共识,加快PPP实施;采用该模式,也可有效形成公众对地铁沿线交通服务水平的预期,在不断扩大地铁客流的同时促进沿线区域发展。“车公里补贴模式”作为轨道交通PPP领域一项最新应用型研究成果,凝聚了大量项目实践经验和行业同仁的共同支持,期待该模式为助力轨道交通PPP发展发挥积极作用。

发表于《中国投资》2016年第3月刊

 

 

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