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PF2: 英国 PPP 的新模式

发布日期:2016-12-02 太阳城娱乐官网网址 来源: 太阳城娱乐官网网址

中国可以在对 PPP 立法同时,借鉴英国的 PF2 标准合同中保护公共利益的经验,完善我国的 PPP 标准化合同。

普通法系和大陆法系对于 PPP 项目采取了不同的规范路径,许多大陆法系国家通过单独的行政法律来约束 PPP 项目。例如,当事人之间的 PPP 协议不能违反行政法律所规定的基本原则。法律会规定关于 PPP 的许多权利,比如政府作为发包人享有单方面取消合同的权利,运营费用出现不可预见的增加时运营人享有补偿权利,或者政府为了公共利益享有单方面变更的权利等。相反,在普通法系国家,则由普通法来规定所有商事交易的基本原则。英国是非常成功应用 PPP 模式的一个国家,然而却没有一个综合的 PPP 法,而是采用了标准化 PPP 合同。

英国 PPP 合同概述

英国自 1992 年开始启动英国特色的 PPP—PFI(Private Finance Initiative),并在1999 年颁布了《标准化 PFI 合同》第一版,然后分别在 2002 年、2004 年和 2007 年颁布了第二版、第三版和第四版。到 2012 年,英国政府在总结以往 PFI 的不足,颁布了“PPP 新路径”,简称 PF2。PF2 充分利用 PPP 的关键优点,继续吸收私人融资的专长。 PF2 模式包含了很多改革,致力于消除浪费、改进效率,从而更好保护公共利益。英国财政部于 2012 年12 月出版了《标准化PF2 合同》。

《标准化 PF2 合同》主要有 4 个目的:第一,基于“PPP 新路径”来结构化 PF2 合同,在公共和私人之间合理分摊风险,并促进大家对 PF2 这种新模式有共同的理解;第二,将合同条款划分为“强制条款”(不允许修改)和“推荐条款”(为了适应不同行业,可以此为基础进行修改);第三,让合同标准化更加落地,例如提供了标准服务产品模板、格式化的付款机制以及 PPP 股东协议等;第四,让合同当事人无需过重地谈判,从而减少 PPP 采购时间和费用。

PF2 新改革

为了保护公共利益,《标准化 PF2 合同》包括了以下新改革:

1)公共机构要对 PPP 进行股权投资;

2)承包人的服务限制在硬设施管理(如建筑的设备、电气管理等);

3)政府在 PPP 框架下,对于软服务(如保洁、安保、绿化等)可采取灵活方式;

4)PF2 项目的运营和财务信息透明化(但不能过多加重承包人的负担);

5)政府承担那些公共机构比私人机构更好管理的风险;

6)加强 PPP 结构,吸引更多的投融资来源。

《标准化 PF2 合同》主要从以下几个方面对接上述改革:公共机构股权、更透明化、持续改进和实现物有所值。

为了加强公共和私人机构之间的伙伴关系以便更好地维护公众利益,《标准化 PF2 合同》规定了英国政府将以小股东的身份作为 PPP 项目的共同投资人。英国政府组建了新的 Central Government Unit(CPU,中央控制单元)来履行公共机构的股权投资,并享有与私人股权投资人一样的权利。CPU 与私人机构之间的关系通过股东协议来体现。CPU向 PF2 的项目公司选派董事。这些董事与公司其他董事一样,负有信托责任(fiduciary duties)。

公共机构股权的好处有:第一,增加了透明。由于公共机构参与了 PF2 项目公司关于运营管理的战略决策,能够更好地改进项目绩效和控制风险。第二,降低了项目公司的融资成本。英国政府统计数据显示,公共机构的融资成本为4%,而私人机构的融资成本为8%。

因此,在 PPP 项目中增加公共机构的投资,可以有效降低项目的融资成本。第三,可以分享项目成功所带来的股权回报。

但是,为了保证公共机构股权目的实现,公共机构股权注入需要强调以下几点:第一, CGU 作为小股东,股权比例为30%~49%。具体的比例根据专业评估来确定。第二,公共机构股权的价格应通过充分市场竞争来确定。第三,具体政府采购人不能向 PF2 项目注资。

让项目更加透明

透明是 PF2 的核心。为实现这个目标,《标准化 PF2 合同》采取了一系列措施来保证 PF2 项目实施过程的透明。包括:

1)让纳税人获取等多的项目信息,增强他们对项目实现物有所值的信心。同时,关于政府项目批准过程的信息向业界更加开放,这样社会资本可以对未来计划更有确定性。第一,对于政府是股东的所有项目,发布年度报告,详细项目信息和财务信息。第二,要求所有社会资本提供实际的和预计的股权回报信息,并在政府网站上发布商业计划批准跟踪,对项目进展状态持续更新。第三出版大众容易获取并理解的以往 PPP 项目信息

2)政府采购机构更加透明,以使他们能够获得更好的信息来有效管理合同。措施包括:第一,合同规定报告、建造和运行手册,保持年效率评审。第二,强化合同中的信息条款和程序,以保证持续获得信息。第三,对于生命周期基金,介绍开卷方法(open book approach)。第四,让政府采购机构或地方代表以观察员身份参加项目公司董事会会议。

促进服务的持续改进

《标准化 PF2 合同》规定改了政府和承包人应每年开会评审 PPP 合同绩效以及探究 PPP 项目效率。

(一)年度合同评审

年度合同评审(Annual Contract Review)措施包括:

  1. 承包人应向政府报告政府所关心的任何合同问题以及承包人的履约;政府和承包人应考虑任何可以进一步的效率和改进。
  2. 承包人应提交建议书说明:其如何处理尚未履约的服务;如何处理年度审核报告中所提出的问题以及政府所提出的问题。

3)政府可提供政府关于设施当前和未来运行的要求以及这些要求会对服务带来的影响。

(二)效率评审

通过效率评审(Efficiency Reviews)促进承包人服务的持续改进。

措施主要包括:第一,承包人应采取服务持续改进的方法,与政府一起工作,识别履约、效率以及设施和服务性能的改进机会。第二,每 2.5 年,承包人和政府一起进行合同效率评审(Contract Efficiency Review), 用以保证为政府提供适宜的服务和设施。任何来自于合同效率评审或年合同评审所产生的节约在政府和承包人之间分享,其中政府75%,承包人 25%。第三,合同效率评审应包括政府和承包人之间的会议,双方在会议上均阐述合同效率概况;关于改进应该关注的事宜讨论;记录所采取的决定。第四,承包人应编制合同改进记录,并在合同效率评审日之前 30 天提交给政府评审。第五,合同改进报告应识别承包人改进服务效率所采取的措施以及将来为合同改进而所采取的承包人服务变化、政府服务变化。第六,财务总结,识别所有效率改进机会对成本所带来的影响,例如哪些不需要启动合同变更条款就可以带来的节省,包括政府所做的变动,或者“获益共享”(Gain-Share)和“投入带来节省”(Spend to Save),即政府可以通过投入或服务变更带来收益。

实现物有所值

《标准化 PF2 合同》希望通过下列措施能够为公共利益带来更好的物有所值:第一,引入公共机构股权;第二,服务条款更加灵活;第三,改进项目的市场准备,例如在采购前进行市场意向测试;第四,采用强制的项目时间表,并加速使用精益采购技术;第五,更快、更好的公共机构审查和批准过程;第六,研究新的物有所值技术来替换现有物有所值指南。

中国在基础设施建设领域的法律规范,长期以来同时借鉴西方大陆法系和普通法系,并且取得良好效果。例如,中国一方面在法律体系采用了大陆法系,但是工程合同却借鉴了普通法系(如 FIDIC 合同)。因此,我们一方面借鉴大陆法系对 PPP 立法的同时,也可借鉴英国政府如何通过 PF2 合同落实 PPP 项目中的公共利益的经验,进一步完善我国的标准化 PPP 合同。

 

作者简介

邱闯  联合建管(澳门)国际工程技术研究院,院长

——《中国投资》2015年3月刊

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